从城市设计走向设计治理的海淀责任规划师工作探索实践

导读

12月19日-21日，2019年中国城市规划学会城市设计学术委员会年会在北京召开。本文是中国城市规划设计研究院高级城市规划师王颖楠的专题报告，题目为《城市设计走向设计治理的探索与思考——以海淀街镇责任规划师工作为例》。报告围绕海淀责任规划师工作和“1+1+N”模式，结合报告人在北京市规自委海淀分局挂职的拖动此项工作的实践思考，分享了海淀责任规划师工作的时代背景、制度建设、实践思考等内容。

本文字数：5884字

阅读时间：17分钟

 

报告人：王颖楠

中国城市规划设计研究院高级城市规划师

随着北京新版总规的正式批复，北京市近一两年刮起了一场不一样的设计旋风，在座的很多人也都参与其中。我个人的从城市设计步入设计治理的探索之路，也正是因为责任规划师这项崭新的制度建设工作。

Part 1 

序言：制度的逐步确立

抛开责任规划师这一名词表述不谈，就责任规划师工作的内涵来看，其源起由来已久。

2015年的《中央城市工作会议》提出了统筹“规划、建设、管理“，提高城市工作的系统性，实现城市共治共管、共建共享，为新时期城市工作指明了总体方向。

其后，在2016年，北京市第一次在《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》的文件中提出了建立责任规划师制度，以此回应如何从建设管理角度推动塑造具有首都特色的城市风貌这一问题。在2017年批复的新版《北京市总体规划（2016年－2035年）》中延续了建立责任规划师制度，提升城市规划建设水平这一概念，使责任规划师工作明确成为落实北京总规的重要举措。

到2019年2月，在北京市委、市政府印发的《关于加强新时代街道工作的意见》这一事权下放的纲领性文件，首次推动责任规划师概念走出规自领域，引入基层街道和社区，强调化了责任规划师面向规划实施，推动街区更新的重要作用。

同年4月，在新修订的《北京市城乡规划条例》中给予了责任规划师制度明确的法律地位。5月份出台的《北京市责任规划师制度实施办法》，6月份成立的北京城市规划学会街区治理与责任规划师工作专委会，进一步让责任规划师工作有章可循，有纪可依。

可以说从2015-2019年，北京的责任规划师制度实现了从提出概念、指引风貌提升，到联手基层、推动街区更新的理念转变和制度确立。可以说北京的责任规划师工作是北京从制度层面对中央城市工作会议的回应，同时责任规划师工作也正在逐步成为北京各级政府实现从城市管理到城市治理转变的重要抓手。

这个过程中，作为整个工作的亲历者，我们也经历着一步步的转变：从2014－15年在《北京总体城市设计战略研究》中从提升城市风貌，推动城市设计工作的视角提出建设责任规划师制度；到了18年接手海淀街镇责任规划师制度研究后，持续尝试以设计的思维探索制度的建设；到19年在规自海淀分局挂职后，全面推动海淀街镇责任规划师工作，逐渐形成推动“设计伴随治理”的探索过程。可以说，这一过程恰恰与这一时期城市设计走向设计治理的转变不谋而合。

Part 2 

海淀制度：“1+1+N”组织模式

海淀的街镇责任规划师，也就是我们的“海师”到底是如何构建的呢？

提到责任规划师这个概念，在座的诸位可能最先想到的就是“项目总师”这种形式，比如：较早的深圳松山湖开发，北川、玉树重建中“一个漏斗”的设计总包服务，再到这几年诸如三亚、延安双修等实际上都是走的“项目总师”类的责任规划师工作模式。这种工作模式在英、美、法、日等诸多国家都有着成熟的实践（叫法可能不同）。所以我们最先在海淀想责任规划师制度中，想融入的也是这样一种方式。

N

专业服务团队

N的建立初衷始于两点：一是，希望强化城市设计（规划）的落地性，这也是世界范围内，实践“项目总师”模式的根本所在。二是，我们坚持认为营造一个地区良好的城市品质，不是单纯一蹴而就的。它不应该仅仅只由一个固定的团体去营造，它需要与时俱进、多元化的营造者都能够有机会参与其中。因此我们希望通过N的设立，推动以市场化竞争为基础的，多元专业化团队可以逐渐在街镇生长形成。在去年我们设计制度的时候，认为N作为一个平台将包括：规划、建筑、景观、交通、市政等专业设计团队。但是从今年的实践来看，责任规划师们不仅仅要做设计，更要参与治理。因此我们的专业设计团队也逐渐转化为了专业服务团队，这其中专业的社会学、社工组织、宣传策划、志愿者团队等发挥了非常重要的作用。可以预见未来，在基层治理的第一线，专业服务团队必将向法律、大数据、物业管理，乃至业委会等方向进一步发展扩充。

1

高校合伙人

提到责任规划师，大家可能想到的另一种关联——社区规划师。社区规划师起源于英国，我国则始于地震后的台湾，目前上海杨浦、徐汇等地区实践的就是社区规划师这种形式。在北京以清华大学的“新清河实践”为基础的相关实践已经开展五年有余。我们也看到这种以社会学和规划设计为支撑，引导社区居民逐步建立共建共治的方式，能够有效的以空间为载体，促进良好的社会关系改善，切实提升居民生活满意度。因此在制度设计之初，考虑到社区规划师的长期在地性和跨专业探索性，我们借助了海淀雄厚的高校资源优势，将高校合伙人的一部分职责与社区规划师进行了匹配。今年清华、北林、北交三所具有规划、景观、市政、交通等全专业的大学，共28名高校合伙人称为海淀街镇责任规划师的一员。同时，各个高校合伙人对于各街镇来讲不是仅仅是一个专家或者一个社区／乡村规划师，他们更为各个街镇提供了对接高校的多专业资源平台。这也是我们在做海淀责任规划师制度中所一直希望实现的平台作用。

1

全职街镇规划师

最后一个“1”，全职街镇规划师是海淀在全国范围内首创的，是由区政府出资，规自分局聘请并委派到各个街镇的专业技术人员。为什么一定要替街镇聘请全职的专业人员呢？研究北京市行政机构架构的可以发现，规自系统是市区两级直管，在街道并没有专业对接的科室，在镇的专业科室则没有专业人员对接相关工作。随着新时期街镇逐步走向街区更新，城市治理的一线，街镇继续面对和解决严重缺乏具有专业规划设计知识和能力的人才。可以说，全职街镇规划师是规自系统在街镇的专业补位，也是推进规划设计理念全面深入渗透基层治理一线的行动铆钉。可能您会质疑他们的专业能力？实际上，今年招聘上岗的“海师”包括博士1位，硕士17位，中高级职称18位，其中更有1名60后、5名70后的同志，都是原单位总工级别的专家，切实补充了街镇的专业人才缺口，与街镇携手切实推进了海淀的城市品质提升和街区有效。

Part 3 

海淀实践——探索及反思

街镇责任规划师作为落实北京市总体规划、海淀分区规划、海淀双修规划的重要协作推进主体，需要对上位规划有着清晰的认知。因此，我们除了接受了相关的专业培训之外，更需要相关的设计指引，以持续辅助工作。我们发现在城市设计领域尝试了很多年的“设计导则”工具有了真正的需求方和持续的使用对象。因此，我们整合了海淀分区规划、海淀区总体城市设计、海淀区双修总规的相关描述及管控要求，为29个街镇分别制定了的《海淀区多规合一信息资源图》和《海淀区街镇责任规划师规划指引手册》（简称“一图一册“），以辅助街镇和责任规划师更加有效的推动规划实施。考虑到规划逐层递进深化的特征，我们进一步给到岗后的“海师”制定了两项初步工作内容：一是从专业视角出发对街镇现状的摸底、对资源的盘点，发掘街镇的特色、潜力、机遇与挑战，描绘《街镇画像》；二是从社情民意出发，对街镇未来进行整体思考，选择街镇近期一定要做的、特别有意义的工作方向，提出工作思路，描绘愿景，制定《种子计划》。这两者可以说是街镇层面的一个初步认知规划和重点行动计划，更是推动街镇责任规划师与街镇迅速熟悉，明确共同工作方向的重要工具。然而事情并没有像我们期待那样，在最初的几个月里各街镇并没有马上形成大范围轰轰烈烈的实施推进。原因无外乎三者：一是新列出的工作并不在当年的资金预算范畴之内，二是新列出的工作超出了街镇可以推动的实施范畴，三是新列出的工作与街镇谋划的重点工作方向有所出入，一时推动力不足。

Q1

［HOW］ 面对这样的情况，我们不得不反思，我们究竟应该如何推动规划实施，如何让城市设计更有效的落地？

我们再一次回看整个规划实施的推进进程。在最初进行“海淀区总体城市设计”工作的时候，我们将对于整个开放空间、公共空间的设计研究，瞄准了城市双修工作。从城市设计角度为双修提供基本的空间及工作组织架构。进而“海淀双修总体规划”在这一构架下从“两减四增”（减冗量、减病灶；增绿色、增内涵、增活力、增幸福）的总目标逐步完善体系、丰富项目库。双修工作制定的项目库被分解为两部分：一是，提供给规自委在内的各区级相关委办局，希望由各委办局来分别实施。但是从目前推进的情况来看，这种从规划设计视角出发的一次性工作任务清单，除对双修工作认知度最高的规自系统外，其他各委办局的对双修工作的理解和与部门自身年度工作计划、已有工作安排、项目申报、资金评审标准等，存在着脱钩、重复或需大量跨部门协同推进的现象。因此今年海淀规自委携手相关委办局、街镇以京张遗址公园启动区为契机，探索了“策划引领，规划统筹“的区级双修工作推进模式。二是，将双修项目库融入”一图一册“发放给各个街镇，推动各街镇成为城市双修工作长期开展的主体。街镇能否顺利的推进呢？答案和前面的《种子计划》是一样的。但是随着海师们在街镇日常工作的深入，我们发现上述三种工具从不同方向在逐渐发挥着推进规划有效落地的作用。最先給我们惊喜的是“一图一册”，比如在老旧小区整治中，以前由居民直接投票选出的那些“难以描述的艳丽色彩”，转变为责任规划师在“一图一册”指引下，指导设计单位给出恰当选项，再由居民进行投票选择。随着这样点滴的工作积累，海师们的工作逐渐在街镇得到了认同，进而是对他们专业能力的认同，进一步催生了街镇对“设计”的认同。同时，在三个工具的铺路下，陆续有街镇编制了更加全面系统的街镇层面城市更新／整治提升／双修规划或行动计划，已逐年落实完成上位规划的系列要求。在这个过程中，整个规划的落地实施仍然是通过总体到设计指引再到区段的逐层递进中实现的。之前通过总体（市区）层面和区段（街道）层面形成的各类项目库，经由全职街镇规划师通过街镇日常与各委办局、项目实施主体的对接，在明确资金与权属摸排之后，进行正确“投递”融入各委办局的任务清单。以万寿路街道为例，截止到19年12月底，全职街镇规划师共投送了19个项目，有6个项目源自《种子计划》，13个源自街镇的整治提升规划。这些项目被分解到三个委办局不同的“篮子”中，按常规程序有序实施。在这个类似快递小哥智能分拣的过程，正是设计引领实施有序推进，向前迈进的重要一步。

Q2

[ WHEN ]但是“投递”看起来并没有很强的设计内涵，那么责任规划师们还能在什么时候发挥专业作用？或者说对于城市的设计应止于何时呢？

在制度的设计和实践之初，我们认为责任规划师主要是在街镇项目设计的过程中，负责设计品质的提升，就比如海淀镇今年在颐和园周边实现的这个低效绿地活化利用项目。海师到岗的时候适逢项目处于设计阶段，因此我们的海师参与了设计全过程的指导和提研意见，形成了大家看到的理想效果。随着责任规划师工作的全面推进，我们逐渐发现，我们的设计不仅仅停留在设计阶段。比如万寿路这个带状滨河绿地整治提升项目，海师参与的时候项目已经进入了建设实施阶段。项目一侧紧邻居民楼，在数月的实施过程中，没有接到一起12345的意见投诉。这有赖于我们的海师与街道定期在现场接待周边居民对项目的设计问询、意见收集，并及时调整实施方案的细节，反馈給周边居民，实现了对设计理念的有效科普和动态公式参与。再如北太平庄街道转河这个案例。海师接触这个项目的时候，整个项目已经基本建成，投入使用，进入了运营维护阶段。随着对周围社区的摸底和日常观察，海师发现转河景观提升项目中类似于“汀步”等惯常的设计手法，并不适合于整个绿地景观空间的使用主体－老年人。因为看似美观灵动的“汀步”铺地方式，对于老年人来说，连续的跨步前进却充满了困难和危险。所以海师联手街道，对已经投入的整个转河公园进行了局部的铺地调整，并结合居民日常的出行习惯，增设了适老性出入口。这些看似不起眼的小改善，却获得了周边居民的一致赞誉。我们常说城市设计应该贯穿于规划建设管理的全过程，但是在今天我们从管理转向治理的时候，在管理之外需要更多的持续运营与维护支撑。从上面三个案例里，我们可以看到，设计不仅仅在规划、建设阶段发挥作用，在管理、运营、维护中加入专业的设计支撑，从细节着眼，从沟通出发，才能真的实现城市环境品质多维度的提升和更高水平的实现精细化城市治理。

Q3

［WHO］那么在责任规划师向在规划、建设、管理、运营、维护的全流程发力中，他们究竟需要面对哪些“甲方”？或者说究竟哪里缺少了城市设计？

盘点一下今年全年海师，特别是全职街镇规划师接触的工作和我们走访全区各委办局洽谈责任规划师工作的情况。我们可以发现参与城市公共活动空间（含私有公共空间、公共空间、公用设施）建设运营维护的在海淀区共有14个委办局。而这些部门主要依托职责分工对特定要素，依据标准进行提升。而高品质的城市公共活动空间是需要跨要素、跨系统统筹考量，综合解决问题的。比如建设一个有效高品质的便民商铺，可能不仅仅是解决在哪里建设的问题，可能还需要统筹周边公共空间、临时车辆停放、乃至过街设施等一系列的问题。因此我们可以看到责任规划师在实际的工作中可能会面对上述诸多部门，这些部门其实都是潜在需要城市设计综合协调支撑的。

Part 4 

转型思考：从城市设计到设计治理

我们前面基于海淀责任规划师实践从“如何发挥作用，何时发挥作用、为谁发挥作用”进行了反思，但是带来这一切转变的根本在于，新时期城市减量提质发展的大背景下，推动城市发展的空间载体从建筑单体向城市公共活动空间发生着转变。而城市设计在这一转变中，必将从增量时期注重形体规模、形式风格的设计愿景展望和设计控制引导，走向存量时期，设计治理视角下多元主体共同推进公共活动空间的高效高品质实施。从海淀的实践我们可以看到，从城市设计到设计治理的转变，实际上是城市治理全周期的“设计+”实践。任何一个单独的设计其实都很难做到全面，在面临不同的时间阶段、不同的使用对象，乃至不同的运营维护主体时，都需要回到“人的基本需求”去解决相应的特定问题。而这，正是“设计”者最为擅长的以人为本的思考方式，也是城市治理需要设计融入的根本所在。无论是中央不断强调以人民为中心，还是建设适应超大规模城市的现代化治理体系实现精治法治共治，其面对的并不是什么宏大的工程，而是需要对无数要素，无数细节，不断的打磨雕琢，这一切一定离不开设计治理思路的不断探索。

供稿单位：中国城市规划学会城市设计学术委员会

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